中国市场监管改革70年的变迁经验与演进逻辑

回溯新中国成立以来市场监管机构改革的探索,可以分为行业主管、独立监管和统筹监管三个阶段,市场监管理念则经历了从最初的限制市场,到有序竞争,再到宽准入严监管的变迁,这一演进的逻辑实际上反映了政府、市场和社会之间角色和定位的转变,反映了中国对市场监管的探索和创新。

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回溯新中国成立以来市场监管机构改革的探索,可以分为行业主管、独立监管和统筹监管三个阶段,市场监管理念则经历了从最初的限制市场,到有序竞争,再到宽准入严监管的变迁,这一演进的逻辑实际上反映了政府、市场和社会之间角色和定位的转变,反映了中国对市场监管的探索和创新。但是,监管职能交叉等问题仍难以仅靠简单的机构撤并予以解决,未来的努力还需要放在监管理念的共识,综合协调机构的定位,监管的激励机制的调整上。  


如何在让市场享有充分活力的同时,对市场行为进行一定的限制,以保护消费者的合法权利并促进市场的竞争,是现代国家在构建市场时面临的基本挑战。自新中国成立以来,我国在培育市场的发展同时限制市场的破坏力量方面已经做出了许多努力。本文通过对新中国成立以来市场监管的发展进行梳理,解释我国市场监管改革70年的变迁逻辑。  


一、新中国成立以来市场监管机构的发展  


从新中国成立至今,对什么是市场,相应的什么是市场监管的理解经历了一个不断的发展和更新的过程,这一点可以从国务院机构的改革和变迁中管窥一斑。在国务院机构中,与市场有关的监管机构在不同阶段的形式不同,监管的内涵也在变化着。正因如此,对监管的理解需结合特定的适用情景,[1]本文结合新中国成立70年来市场监管改革的经验事实来动态解读其内涵。  


计划经济时期,市场的概念还未得到发展,也没有现代意义上的监管部门,市场监管实质是对产业主体行为的经济管理。为保障供需平衡,经济管理部门通常采用指导、命令和限制等政策,直接决定着生产、分配、供给和销售等环节。根据鲍德温(Baldwin)[2]对监管概念的梳理,监管也可以理解为国家通过命令的手段直接影响工业或社会的行为。我们采用这一广义上的“监管”来理解这一时期的政府行为。国家经济委员会和国家计划委员会负责进行宏观决策,行业主管部门则在中央大方向下制定具体的经济计划。鉴于民营产业的发展受到严格的限制,国家对经济的调控集中于国有产业的管控,而国有产业中以工业为国民经济发展的重点。事实上早在“一五”计划期间,中央政府便确定要集中力量发展冶金、燃料、机械等重工业,以重工业带动其它产业的发展的指导方针。各类部委级的工业部门实际上就是我国计划经济期间最为重要的行业主管部门,对工业主体有经济管理职责。尽管这一时期并没有建立现代意义的专业性监管机构,但是政府对国有产业的管理以及对宏观经济的调控,为后来政府监管机构的活动和发展奠定了基础。  


从历年工业部门占国务院部委数量的比例图可以看出,其数量变动明显非常频繁。从1960年起,工业部门占国务院部委机构数量的比重一路攀升,最高达40%(1975年),包括了煤炭工业部、轻工业部以及各类机械工业部等11个部门,为非常重要的行业主管部门。改革开放后,工业部门在国务院部委机构数量占比开始下滑。1994是工业经济部门数量变化的分水岭,此后工业部门在国务院部委机构数量所占比例急剧降低。1998年国务院改革撤除了几乎所有的工业主管部门,仅保留下了国防科学技术工业委员会,大部分的工业部门都改组国家局,降为副部级机构。  


实际上,随着原有的工业主管部门不断地被减少和撤并,一批以“监督管理”命名的机构逐渐新建起来。党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后,1993年国务院机构进行了大规模调整,新组建了一批国家局、直属事业单位和特设监督管理机构,履行市场监管职责。这标志着我国市场监管机构改革进入到了第二个阶段,市场监管机构由原有的行业主管部门转变为市场监督管理机构。  


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由图1可以看出,这一时期市场监管机构数量快速上升:1993年新建了国务院部委管理的国家局如国家技术监督管理局,国务院直属事业单位如中国证券监督管理委员会。1998年新设置国家药品监督管理局、国家质量技术监督局等市场监管机构,列入直属事业单位。到2003年国务院机构改革时,市场监管机构数量达到了占比最高值,原国家药品监督管理局增加食品安全监管工作后组建国家食品药品监督管理局,原国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局整合为国家质量监督检验检疫总局,另增设国有资产监督管理委员会列入国务院直属特设机构,国家安全生产监督管理总局列入国务院直属机构,中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等市场监管机构列入国务院直属事业单位。这里值得一提的是工商行政管理部门,尽管1978年就已设立(可追溯至1953年)但经历了非常激烈的职能转变。改革开放以来,工商行政管理机构一直带头办市场,彼时的监管工作几乎等同于对集贸市场的管理,工商部门既是运动员,也是裁判员。1995年起工商行政管理机关加快与所办市场的脱钩,逐渐从市场的微观运作中摆脱出来,强化了市场监督和行政执法的职能。  


随着市场在资源配置中发挥的作用日益重大,市场监管的理念随之发生根本性转变,从市场监管机构属性来看,监管逐渐与西方接轨,以一批独立型监管机构依据专业知识针对市场的失灵开展专业化的管理,监管的专业化体现为市场进一步被细分,不同监管部门被赋予不同的市场准入的监管权,共同维护市场的有序竞争。  


市场监管机构数量的增势在大部制改革后发生了变化。2008年国务院机构进行了大幅度的调整,正部级机构减少4个,市场监管机构数量开始减缓增长的幅度,仅增设了国家煤矿安全监察局作为部委管理的国家局,并将原为国务院直属机构的国家食药监局划为卫生部管理的国家局。之后国务院市场监管机构数量开始压缩(见图2),也标志着国家市场监管机构的变迁转入第三个阶段。2013年国务院机构改革进一步将原分散于工商、质检等多部门的食品安全职能整合,成立了食品药品监督管理总局,升级列入国务院直属机构序列。2018年的国务院机构改革则是综合了原有的工商行政管理总局、国家质量检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发展与改革委员会以及商务部等机构的全部或部分监管和执法职责,成立了国家市场监督管理总局,列入国务院直属机构序列。此时的市场监管机构负责对一亿市场经营主体进行监督管理的职责,体现出新时期市场监管内涵实质是一种综合统筹式监督管理,强调统一的大市场监管。基于对市场监管执法不力的关注,这一整合显然将重心放在加强执法上,通过整合相关的监管执法部门得以整合,执法的规范化得到加强。这种情况下,市场监管与第二阶段的“专业化的独立监管”又有所不同,监管机构的整合使得市场监管变为对市场经营主体的监管,监管不再是针对具体产业或商业行为,而是针对经营主体,监管的主要目标是营造一个诚实守信、公平竞争的市场环境。  


由上文分析可见,我国市场监管经历了三个阶段:在计划经济时期,行业部委机构数量迅速攀升占据主导的经济管理地位;在社会主义市场经济体制确立后又急剧下降,新型的市场监督管理机构数量开始增多;在大部制改革的背景下,市场监管的理念再次发生改变。综合统筹统一执法成为重要的考量。这三个阶段的变迁不仅反映出我国在市场监管机构设置的反复调整,实际上也蕴含着国家关于市场监管理念的探索,更体现出关于政府与市场关系的不断重新定位。  


二、国家市场监管改革理念转变  


市场监管改革之路漫漫,催生三个阶段的时代背景是什么?每个阶段的特点是什么?又面临一些什么样的问题?以每个阶段的核心监管理念为基础,本文将这三个阶段分别称为行业主管阶段、独立监管阶段以及统筹监管阶段。  


(一)行业主管阶段:1949-1992年  


政府对市场进行严格的控制,通过行业主管部门直接控制行业发展,形成了政企合一的管理特点,管理方式和手段主要依靠科层体制的行政指令,所谓市场主体只被看做政府管理下的一个行政单位。  


建国初期,为巩固新生政权和加快恢复国民经济,国家对私人资本主义经济持放宽发展的态度,市场呈现相对自由化的发展状态。在随后的阶段,市场被视为是资本主义的尾巴,资本主义私营企业遭到打击。由此,我国进入到以政府为主导的资源配置时期。  


计划经济体制下,生产资料私有制被废除后,国民经济以国有企业为主。国企垄断着卖方市场,对其它市场主体产生“挤出效应”,产业集中化发展的同时进一步阻断市场竞争机制的产生,政企合一的管理风格逐渐形成。国有企业的经营目标和资源配置皆由政府主管部门控制,企业的领导者也是由政府直接任命,按照国家的意愿下达经营和生产决策,企业普遍缺乏提高生产利润和质量的驱动力。管理手段上,主要采用思想政治教育和评比等方式。位列国务院部委机构的主管部门严格掌握经济的管理权,集权式的产业监管风格明显,计划色彩浓郁。  


从经济发展角度来看,行业主导监管模式的优势在于保障专业监管能力。政企合一的方式下,主管部门具备实施一竿子插到底的管理,对企业的方方面面都很熟悉,可在中央大方向的规划下快速、直接地制定生产计划,集中力量推动计划的实施。但是,这种管理体制也存在许多问题,如对国企的监管行为本身缺乏有效的监督和问责机制,公私边界不清晰,仅靠领导干部个人的道德自律以维系。更重要的是,企业缺乏足够的激励,往往运营效率低下。如哈耶克所言,激励问题是计划经济所面临的根本问题。中央的计划主管机构在取代了为利润而工作的企业家后,计划的工作由各个产业的独立垄断者主导[3],这些行业主管部门牢牢掌握了“生产什么”“为谁生产”“生产多少”以及“怎样生产”等微观经济问题的决策权。在严格的层级指令下,行业主管部门管控着国有企业生产和经营方向,国有企业只需按部就班式地执行指令即可,以致企业丧失自主经营权和创造的活力,工人的生产积极性也受到严重抑制。由于缺乏监管激励,作为“铁饭碗”的国有企业没有生存危机,缺乏主动寻求营利的内在动力,更没有动机为了追求更高的市场利润和提升企业竞争力而自发地变革经营管理模式。企业将服从行政指令作为工作第一要务,创造财富和寻求发展的动力被大大的压制。在这种以指令替代激励的政企合一管理氛围下,纵然经济秩序非常稳定,但经济发展犹如一潭死水。政府迫切地需要培育市场,以激活经济发展的动力。  


(二)独立监管阶段:1993-2008年  


随着对市场态度的变化,监管转向独立监管阶段,通过有限地放开准入,政府控制下的有序竞争逐渐发展起来,同时为避免准入控制带来的监管捕获问题,制度设计上往往依赖多重准入控制的方式形成监管者之间的竞争。  


随着市场中的各类所有制经营主体数量逐渐增多,市场监管的转型也迫在眉睫,单一的管控模式无法应对多元市场中信息不对称、垄断、低效和激励性不足等复杂性现实,同时扮演运动员和裁判员的政府主管部门不仅抑制了市场主体的活力,也无法做到超然客观地调控和监管容易滋生腐败。在重新定位市场的角色后,市场与行业主管脱钩势在必行。  


新型的监管国家[4]不再直接生产或提供服务,而是通过非正式化的控制手段—监管来发挥间接作用,独立的监管机构正是实施监管的主要载体。[5]政府从过去的高度干预,转而陆续退出公用事业等部门,将部分权力授予特定的独立监管机构。[6]这些新兴的监管机构以其专业化管理获得合法性,一定程度上独立于政治影响之外,同时还能保障一定的监管激励,被认为是一种更符合市场运行规律的制度设计。这一时期我国开始学习西方独立型监管经验,在1993年国务院机构改革后,中央政府通过分权下放的形式放松对市场的管控,大量的行业主管部门面临着重新的整顿。在工业领域,纺织工业部率先从原先的国务院部委机构中撤除,组建中国纺织总会,列入国务院直属事业单位序列,转而负责管理行业规范。[7]在金融领域,新组建中国证券监督管理委员会,列入国务院直属机构序列,负责统一监督管理全国证券期货市场,保障其合法运行。在食品、医药等一些社会性领域也陆续建立起了相关的独立型监管机构。  


作为一个中立的仲裁者,独立的监管机构可通过公开的、抽象的规则超然地为国家的社会和经济环境设定结构并维护之,而非直接参与到这些环境中来。[8]监管机构通过采取有限准入的监管手段打开市场大门,引入激励机制,后来为了防止监管权的垄断,按照不同职能或环节来确定不同的发证部门的权力和责任,确保各个独立的监管机构在其所属的领域里井然有序地开展监管工作。以食品产业为例,在管办分离的改革推动下,新组建国家食品药品监督管理局对省以下采取垂直分段的监管模式[9],从制度上脱离原先行业主管部门管控后,按照生产、加工、销售、消费等不同的产业链环节,授予农业部门、质检部门、工商部门等多部门的准入控制权。  


如前所探讨,独立型监管模式改变了我国传统的行业主导监管格局,一定程度上以中立的态度维持市场经济秩序,但也带来了一些新问题。首先,监管机构固然独立,但相比行业主管部门,它们更像是个外行,对本行业的情况缺乏深入的了解和认识。与行业的千丝万缕的联系被斩断之后,监管机构往往发现自己更多地被监管对象看做是敌对方,这往往加大了监管的难度,更不用说有针对性地解决行业内部的问题了。其次,对监管部门和被监管产业之间密切关系的警惕导致在监管制度设计上,往往由多个监管部门对某一产业进行监管。多重监管的好处在于使监管俘获变得更为困难,被监管企业面临多重监管,俘获监管者的可能性更小,但这也带来严重的协调问题。政出多门,规则之间甚至相互矛盾,被监管企业往往无所适从,也极大地增加了被监管企业的服从成本。这一点可以从2004年以来食品安全监管领域的调整略见一斑[10],分段监管造成的部门利益争夺和责任的推诿已成众怒,“八大部委管不好一头猪”正是社会对这一问题的质疑。三聚氰胺奶粉事件是压在分段监管体制上的最后一根稻草,监管责任无论在理论上厘得多清楚,现实中总是有游离于各段之间的灰色地带,比如,奶站是生产环节还是养殖环节这样的问题导致监管的盲区为食品安全事件埋下隐患。最后,这种制度设计下的激励来自被监管对象,监管部门的经费和福利往往与执法所获得的罚款相挂钩,由于缺乏良好的激励制度设计而导致违法行为的存在与监管部门的利益关联起来,监管执法人员甚至会主动与企业达成“共谋”,成为企业的保护伞,违规行为受到纵容,甚至成为一种基本生态,企业运营需要关注的不是是否合法合规,而是要打点好与相关部门的关系,这直接败坏了行业道德,在一些食品、药品等民生产业更是严重危害人民群众的生命安全。  


(三)统筹监管阶段:2009年-至今  


多重监管体制普遍存在着重复执法和碎片化的弊端,为了更好地实现市场的全过程高质量监管,市场监管改革开始更新其监管理念。统筹监管阶段的市场监管强调综合执法能力建设,进一步放宽准入门槛,强化事中、事后环节的严格问责,形成了“宽准入、严监管”的统一大市场监管模式。  


自大部制改革起,政府职能的有机统一成为政府职能改革的方向。2013年国务院机构改革进一步整合市场监管机构和队伍,取消工商、质监、食药监等大量监管机构省以下垂直管理体制,强化属地责任,将问责和激励并重作为地方各级政府的考核指标。监管机构的行政级别也得到提升,比如,国家食品药品监督管理局在2008年属于卫生部管理的国家局,在2013年机构改革后更为食品药品监督管理总局,升为正部级。党的十八届三中全会中明确市场在资源配置中起决定性作用,从国家顶层设计上突出了市场的主体地位,2017年国务院再度印发《“十三五”市场监管规划》,明确要求形成综合监管、行业专业监管和社会协同相互促进的统一大市场监管格局,在此趋势推进下,最终组建国家市场监督管理总局。  


从以上改革来看,市场机制发挥的作用越来越大,政府在重点领域和关键环节进行更“有为”的干预,这体现在以下两点。首先,市场监管理念从原先的多重准入监管转向进一步放宽准入。商事制度改革大幅降低市场准入门槛,放管服改革以后,政府极大限度地缩减行政审批的范围。推行多证合一,随后又发布《市场准入负面清单(2018年版)》,实现“非禁即入”,极大程度地赋予了各类市场主体法平等进入的权利。其次,市场监管模式从原先的事前监管,转向事中、事后环节的监管。在“谁主管谁负责”的模式下,责任追究更加严格。监管手段上,为了规范监管的执法手段,采取“双随机、一公开”等一系列新的监管策略,以常态化的监管取代以往的随意检查和任性执法。相较于计划经济时期的内部软性监管考核,以及独立监管机构阶段的市场导向的监管激励机制,这一阶段更为强调的是责任约束的监管机制,将监管问责纳入领导干部的考核中,以确保监管执行的有效落实。在严苛的问责制度下,一旦出现了安全问题便可依照记录和程序一查到底,这对监管主体和被监管对象都形成强力威慑作用。  


此外,综合执法的大市场监管模式还在原有基础上强化了统筹协调的能力,要求发挥政府、市场和社会等多元主体的联动力量,形成监管合力。对于行业自身来说,经营者作为第一责任人需要担负起更多的责任,政府通过建立守信激励和失信惩戒机制强制倒逼企业为安全背书,通过推广实施企业产品和服务标准自我声明公开制度来明确企业对社会的硬承诺,突出企业的质量安全主体地位,督促经营者转型规范化生产和经营。另外,部分重点行业还需为实现工程质量安全推行终身责任书面承诺,购买设备责任险。通过信息披露制度和信用监管手段,使得市场的监管演变为一种全民的监管。因此,这一时期的市场监管模式的优势不仅发挥了政府“有为”监管外,还发挥了社会监督和行业自律的作用,以促成监管的合力。  


我国在现代国家建构的过程中,立足本国国情,不断探索和实践,市场监管理念由早期的部门主导的监管模式,转向独立型监管模式,如今又形成了综合监管、行业监管和社会协同监管相互促进的统一大市场监管模式。尽管仍存在监管专业分工、监管利益协调、监管执法人员的问责和激励等问题,在相当大程度已探索出了一条中国式市场监管路径,其内在的演变逻辑与政府、社会与市场的相互作用密不可分。  


三、国家市场监管改革的内在逻辑  


(一)政府、市场与社会的动力均衡机制  


政府和市场的关系是监管研究的永恒主题。从亚当·斯密时代的古典经济学派开始,市场被视为“看不见的手”,是调节资源配置的主要机制,政府只要做好守夜人角色即可。新古典经济学派认为,只有在完全市场、完全信息以及完全独立三个条件之下,市场是最佳配置资源的手段[11]。任何政府的干预,比如再分配和公共物品的提供,都在降低市场的效率。国家干预学派却认为,从现实考虑,新古典经济学的三个条件几乎是难以同时满足的,市场必定会失灵,所以国家的干预是必须的。然而,国家干预学派的理论基础是市场会失灵因此需要政府干预。但是,市场失灵只是政府干预的充分但非必要条件。很多经验事实都表明了,政府官员也会追求个人利益的最大化,会被特殊利益所捕获,因此政府的干预并不一定能弥补市场失灵,甚至可能带来比其它的问题,比如政府失灵。  


于是,有人认为,将政府与市场二者割裂开探讨是没有意义的,[12]因为本来就没有完全脱离政府的市场存在,任何市场的运作都离不开政府设定的基本舞台。因此,讨论如何设计一个良好的机制使得市场组织在不完全信息和不完全市场的情况下,仍能运行有效,似乎更有意义。对此,普沃斯基(Przeworski)回应称最好的模式应该是政府有权能控制私人部门的经济决策,且公众可以问责,而公众参与的水平直接影响着国家对经济干预的质量和效果。显然,这是一种区别于传统的以政府或市场为中心的单向讨论,转向了政府、市场、社会的三维框架。[13]至于社会力量在市场监管中发挥着何种作用,波兰尼用双向运动理论来剖析市场和社会之间作用力和反作用力,当市场的扩张运动到一定程度时会引起社会的自救保护运动。[14]这说明,除了政府外,社会和市场之间也存在一种相互抗衡机制。市场导向追求高利润,低成本,而社会追求的正是公平、健康、和谐等多元价值,因此,社会力量的启动正是为了抵挡这种唯“利”是图的市场机制。正如波兰尼所言,通往自由市场的大道往往是依靠大量而持久之统一筹划的干涉主义,而加以打通并保持畅通的。我们无法完全依靠市场来发挥自律作用,市场会失灵需要干预是既定事实,但如今的干涉力量不再仅仅局限于政府的强制性政治力量,还需要依靠非政府组织的社会性力量进行协调。政府的角色是独一无二的,始终贯穿于整个经济活动,通过制定法律法规政策等行政强制力量监管和调控市场。市场则依据价格规律自发地调节生产经营活动,随着市场化程度越来越高,其扩张作用对社会产生力的作用,社会随之产生反作用力对市场进行约束。社会对权益保障的诉求会转换为对政府的压力,一方面促使政府重视社会力量,赋予其更多的监督问责权,一方面促使政府更好地干预市场,比如组建独立型监管机构,以保护公众的健康和安全。  


(二)我国市场监管改革的变迁逻辑  


从图2可以看出,政府、市场和社会通过行政力量、自律力量以及社会力量的相互作用最终能形成三维稳定格局,本文依此来分析建国70年以来各阶段市场监管改革的政府、市场和社会间关系转变的内在逻辑。从最初的部门监管,到独立监管阶段,最后进入到统筹阶段,这三个阶段监管里政府、市场和社会之间的动力形式呈现不同状态。


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在第一个阶段里,政府全面负责资源的规划和配置,严格限制或禁止外资和私人资本进入市场,政府直接控制市场,在两者的关系中占据完全主导性地位。在严格管控下,只有动力机制图的左边行政力量能发挥作用,市场发挥力量的空间非常微小。由于市场主体的数量和生产行为受到了行业主管部门的严格限定,其内在张力被压制,市场力量自然无法得以发挥。同样,动力机制图的右方也未有发挥作用的空间,社会力量非常孱弱。整体上,这一阶段的市场监管几乎仅靠政府采取单边的行政力量来管控市场和社会,政府、社会和市场三维关系非常容易陷入不稳定的状态中,“一放就乱,一收就死”。这也是早期国务院经济管理机构频繁变动的原因之一。  


随着市场力量的发展,在有序竞争的监管理念下,市场内在的调节机制产生了张力,促使全能政府角色开始发生转变。国家从原有的单一的公有制经济结构转变为以公有制为主、多种经济成分并存的所有制结构,市场逐渐脱离于政府全面强制管控,使得动力机制图左边的行政力量开始收缩,下边的自律力量开始发挥作用。在第二阶段里,在政企脱钩的背景下,政府进一步精简职能,放松市场微观环节的规制,从竞争性的市场领域退出,组建新的独立型监管机构,引入监管激励机制,市场的活力得以激发,但与此同时却暴露出了一些新的市场乱象。  


第三阶段中,一种以政府、社会和市场三重力量相制衡的三维关系逐渐形成。监管部门开始尝试淡化发证工作,转而重新思考有效干预的重要性。政府进一步放宽市场准入环节,保障市场自律力量的发挥,另一方面采取更“有为”的干预,强化综合执法功能,将原先的多部门互补的监管权力集中,发挥行政力量对市场主体的事中、事后监管。另一方面,市场扩张开始引发社会的“自救保护运动”,频繁曝出的安全危机引发公众不满,越来越多的社会团体关注并参与到公共问题的治理中,在公众追责的压力之下,政府也开始思考发挥社会力量。在应对食品安全,环境污染等社会监管领域的公共问题时,市场无法靠其自身内在的调节机制解决失灵问题,政府也已经意识到仅靠行政强力单打独斗无济于事。从以往的经验来看,政府投入了大量的人力和物力治理这类问题,但治理的收效甚微。社会共治理念顺势而生,政府需要社会的力量共同监督管理市场。社会的力量得以激活后,动力机制图右边的社会力量也得以发挥。公民、互联网媒介以及非政府组织对市场进行全方位的监督,形成了协同共治合力。  


四、市场监管改革的未来之路  


纵观我国的市场监管改革70年,我国并没有通过模仿和复制的方式走向资本主义的西式道路,而是立足国情建立了综合执法的大市场监管模式,取得了很多成就,也凝结了很多宝贵的改革经验。这些年的改革,由单维度的政府集权管理,到发挥政府、市场和社会的三维力量,可以说让各种不同的声音慢慢都有渠道表达出来,这是非常大的进步,然而还有一些挑战需要面对。  


(一)市场监管的理念  


希望通过市场监管达到何种监管目的?保障市场充分的竞争,还是保护消费者权益不受侵害,抑或是促进国民经济的快速发展?实际上,监管中的一个最重要的权衡涉及参与的市场主体所拥有的基本权利,以及国家的干预限度,并以合理的方式与消费者所拥有的基本权利进行权衡。[15]也即通过监管,保障消费者的基本权利不受侵害,同时也不过度妨碍企业的市场自由。  


我国市场监管改革的变迁本质上体现出监管的基本理念变化。第一个阶段是以政府主导模式,行业主管部门可直接替代国有产业进行微观经济决策。到了第二阶段后,市场力量开始发挥作用,独立型的监管机构顺势而生,然而过度依靠行政监管的力量导致政府“管不胜管、防不胜防”。市场自律力量的失灵和社会救治的缺失,加上监管细分导致的监管碎片化再度引发了监管改革,由此转入大市场监管阶段。  


如前所述,良性的市场监管定位是在政府、市场和社会三者关系里寻找到均衡点,形成三维均衡的稳定格局,这里政府、市场与社会关系更像是一个“预防-免疫-治疗”的协同体系。[16]在自然发展状态下,一般的预防系统(市场)即可维护机体健康。在受到病毒侵害时即进入随机突变阶段后,免疫系统(社会)就开始发挥作用,而当机体出现不良症状时即进入群体变异阶段时,就需要监管(政府)的力量介入,回复到随机突变阶段,再通过市场的力量消除余毒,回复健康机体。在这一过程中,政府的治疗、市场的预防、社会的免疫三者都必不可少。正常的机体靠自身的力量而非外在的药物干预维持机构的健康,这意味着政府的介入只能是偶然而非常态,否则过度依赖药物会干扰机体的功能,破坏市场的自身调节机理,造成紊乱,反而有害健康。正如人要保持身体健康需要有意识的锻炼身体,均衡营养和保持健康生活习惯等,这意味着一般预防系统(市场)的主动自律。然而,我们的生活环境不可能是无菌的,病毒入侵时需要调动免疫系统的力量,对抗并清除病毒,这便是社会的免疫系统。在市场监管中,这体现为当市场出现失灵时,社会的力量便发动起来对市场失灵进行救治,而很多情况下,社会的免疫系统的调动就足以令机体恢复健康。但在一些情况下,社会的力量也无效时,就需要政府的介入和干预了,通过药物来清扫致病菌(以上观点得益于与谢康教授的讨论)。这种三维协同系统观认为,政府需要对市场和社会力量有敬畏和尊重,不随意介入和干预。这也意味着政府的行政干预也是不可或缺的,自律性的市场神话是需要被审慎看待的。  


从近年我国市场监管改革的变迁与发展来看,政府发挥行政干预力量的同时也在培育和激活市场和社会的力量,然而,市场的预防和社会免疫的发挥还较为薄弱。这种情况下,如何让市场有足够的活力并发挥自律力量,以及让社会有足够的空间能够对市场进行有效的监督和约束,都是未来不可回避的话题。  


(二)综合协调  


一直以来,监管部门的综合协调仍然是改革的难点所在。尽管国家市场监督管理总局的组建标志着我国进入了综合统管时期,但应该认识到,随着社会问题的日益错综复杂化,没有哪一个部门有足够的能力可以凭一己之力解决问题,部门之间的职责交叉将是常态,不可能通过机构的撤并调整而一劳永逸解决问题。  


首先,市场监管的改革将一些专业性较强的监管领域单设监管机构,比如中国证券监督管理委员会,这实质是承认这些领域的专业化管理。而国家市场监督管理总局在整合了多个监管部门和职责的同时,实际上也弱化了在这些领域的专业性监管力量。市场监管机构大规模整合后,一些基础性、专业性和技术性的监管工作并未减少,对专业性的忽视会导致未来专业监管人员青黄不接,缺乏专业知识和技能的监管人员是否能有效履行监管职责仍值得怀疑。  


其次,通过机构调整进行的职能整合仍是以层级化的方式将不同的利益诉求整合起来,至于这种方式是否是最好甚至是否是唯一的方式,都是可以商榷的。因为科层组织本身的规模限制,层级制能整合进的利益诉求毕竟有限。即使成立市场监管总局,与市场监管相关的部门并不可能全部整合进来,这种情况下,市场监管总局与其它相关部门,如卫生、农业的整合仍然会以各种矛盾体现出来,相关监管部门的综合协调问题仍然存在。因此,除了层级制整合方式以外,还需要考虑将表达出来的利益进行理性整合的其他方式。这是世界各国当前的监管改革中共同面临的问题,一些国家尝试通过规制影响分析(RIA)来进行利益的调和,将不同的利益诉求转换为相同的计量单位进行比较,尽管存在着这种计量是否恰当的争议,但也不失为是一种平息利益纷争的方法。  


此外,综合协调机构的定位也很重要,根据OECD的指引,如果监管的目标是改善商业环境,综合协调机构设在工业部门是合乎逻辑的,如果监管目标是确保高标准的执行,就应当设在司法部门,如果关注的是监管质量和动态的监管方式上,那么设在总统办公室会受到青睐。[17]从制度设计的角度来看,我们需要明确的是,市场监管的目的何在?如果考虑到市场的不断变化和发展,没有一劳永逸的监管手段和方法,监管必须根据市场的发展和变化不断调整和更新,那么,这种重监管质量和调适性监管的理念,必须将监管的综合协调机构设定在行政权力的最中心,毕竟,对各个与经济发展和市场调控相关的部门进行综合协调,只有行政首长才有这样的权力。  


(三)监管激励  


监管激励是监管改革的另一挑战,这一难点几乎贯穿于整个市场监管改革始末。计划经济时期,缺乏有效的激励制度安排,企业的发展动力受阻。市场化改革后,为激活市场活力,引入监管激励,促使官员如同企业家积极推动经济发展,但是当监管激励和市场利益相关联时,随之出现了养鱼执法、腐败、寻租等市场乱象。为避免监管被俘获,国家又采取了多重准入的独立监管体制以阻断监管的政企合谋。既然监管机构利益与企业利益分离了,那么,这一时期的监管激励又源于哪里呢?  


所谓“不是没有法律,缺的只是执行”,当违法甚至成为一种基本的生态时,就会极大地挑战监管的严肃性。如何将相关监管意愿落实下来,体现在被监管对象的行为上,这需要一线执行者的努力。当监管者没有足够的激励和意愿去发挥自己的聪明才智去促进监管目标的达成时,规则就只是一纸要求而已。从这个意义上看,当前的改革将重点放在“执行”,强调基层的责任并推动综合执法体制改革是合理的。但是在促进监管人员的工作激励方面,它是通过责任追究的方式展开,过于严苛的追责带来的问题是监管机构和人员规避责任,监管变成“打太极”,互相推卸。常见的解决策略是通过划清职责来减少或避免推卸责任。这一做法的问题是,职责的划分是固定的,而现实问题是多变的,理论上可以划得清楚的责任,但现实中总是可以有种种规避的方法,甚至还会出现监管人员在工作中发现问题而导致监管人员自身被追责,这就使得监管人员只求无过,不求有功,工作热情受到严重打压。显然,这种严格的问责方式对监管人员形成了威慑力,促使监管执法更为规范,但过度地依靠惩戒的形式却也带来了种种形式的避责,监管人员缺乏自发主动完成工作的内在机制,乃至陷入于“做是找死,不做是等死”的消极监管情绪中。因此,改革需要正视的是监管人员的工作激励不够的问题,如何让监管者愿意去管,创造良好的氛围和环境让监管人员有能力、有愿意去履行监管职责,仍然是现阶段市场监管改革值得共同探讨的问题。从制度设计的角度来看,这种激励不能只来自于被监管的企业,而应更多来自于社会和行政体制本身。

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