地方政府官员如何影响土地价格

河北省香河县位于北京和天津之间,算得上京畿重地,近些年楼市行情好,引来各路房地产企业。但是,据《财新周刊》2017年1月报道,外来大型房企大多折戟而归,原来县政府出让的建设用地,低价落入了当地企业囊中。此类买地价格的差异不完全算是腐败,腐败是企业和官员个人之间的利益输送,这里更多的是地方利益的体现。

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河北省香河县位于北京和天津之间,算得上京畿重地,近些年楼市行情好,引来各路房地产企业。但是,据《财新周刊》2017年1月报道,外来大型房企大多折戟而归,原来县政府出让的建设用地,低价落入了当地企业囊中。此类买地价格的差异不完全算是腐败,腐败是企业和官员个人之间的利益输送,这里更多的是地方利益的体现。  


在现实经验和新闻里,这样的事有不少。改革开放四十年,市场经济和区域竞争等一系列制度的激励,有了今天中国奇迹般的经济增长。地方官员组成的有为政府,带领地区发展,管理着经济的方方面面。尤其重要的是,城市土地归国家所有,地方政府完全垄断土地一级市场,只有从地方政府那里才能获得土地使用权,农村土地经过征地转为城市建设用地,也需要经过地方政府。在土地买卖中,政府之手比市场无形之手的影响要大。不论这个联系被称为政商关系还是政企关系,企业与政府的关系通过土地出让深刻影响了城市发展。  


零星观察代替不了系统证据。能不能捕捉到哪怕是一点蛛丝马迹?有用的度量指标,既要反映出企业与政府的关系,又要可观察、易获取。  


目前符合以上两点要求的度量指标是买地企业管理层的政治身份。如果企业管理层的身份在买地时可以获得便利,就可以说明政商关系左右着土地出让。这是研究政商关系最直观,也是最常用的方法。根据目前的企业信息披露制度,只有上市企业会公布管理层的政治身份。  


房地产企业千军万马,但在沪深两市和香港上市的企业不过区区小几百家,覆盖面不够。国家统计局在2008年调查了全国范围内的企业,包括房地产企业。国家有关部门也在公开土地出让信息。两份数据整合在一起,就有了房地产企业的买地信息,这也是下文分析所使用的研究样本但是,企业普查数据量大,也很少会公开管理层的个人信息,难以查证身份。  


这就需要其他方法度量政商关系,比如企业国资背景、隶属关系和归属地。国有企业在中国的经济体制中占有特殊地位,负责人由政府委派。大量证据也证实了这一点,国有企业可以获得地方政府的额外照顾。国有企业也分亲疏远近,当地政府直属的国企与地方政府的关系最为亲近,本地省属、中央直属、外地国企等而下之。  


拉交情也得靠得近。成立于本乡本土的企业,因业务往来和人脉关系更容易与当地政府建立良好关系。平均来看,买同样的地,本地企业比外地企业花钱少,尤其本地国企花钱更少。由于地方官员挂帅当地经济发展,主要官员掌管地方经济政策。当主要官员更换后,“关系户”买地价格的优惠有起伏,就更能说明政商关系在起作用。  


市级主要官员一般三四年才更换,企业数据的时间跨度没那么长。另外,政商发展关系也要花时间培育,所以可以对比不同类型企业,包括本地国企(市属或省属及央企)、本地其他企业、外地国企和外地其他企业,买地价格的差别,以及这些差别会不会随着官员任职时间发生变化,验证上述判断。  


建设用地不是同质商品,没有完全一样的两块地。所以不适合直接比较两块地的价格。这就需要先剔除价格中反映地块特质的那一部分,再比较土地价格。住宅用地和住房一样,看的是地段。地段意味着便利程度,是决定住宅用地价格的核心条件。用每一块地到市中心的地理距离,作为地段的近似指标。地块的出让规模,规划容积率和出让方式也会体现在价格上,可以一并处理。小区的配套,比如建筑密度、绿化率也是参考条件,但在实际分析中,还是地段最重要,前者与土地价格的关系不明显。这里讲的价格是楼面价,是平摊在单位规划建筑面积上的土地成本,也是常用的指标。  


这里面还有一个问题,低价出让土地也不一定说明就有政商关系的干预。土地可以用来办工厂、建商场、盖住房或者其他,低价让地的初衷也不一样。招商引资不容易,地方政府为此低价出让工业土地,提供优惠政策,做长线考虑,为增加将来的财政收入,带动当地经济发展、促进就业。所以关注点不能放在工业用地价格上。不过,中国还没有开征房产税,出让金是地方政府能从住宅用地拿到的全部收入,划入地方政府性基金账户,在中央和地方分税制度下全归自己支配。所以,要看企业购买住宅用地的价格差异来推断政商关系的作用。  


企业实力强弱有别,地方政府低价让地给实力强的企业,希望开发的更好,无可厚非。所以,还要比较政府资源不同,但势均力敌的企业。可以用企业的资产规模衡量企业资质和实力,也可以比较利润率,只是普查中不少企业没有汇报利润数据,而且根据现有数据,一般来说利润高的企业,资产规模也大,所以二者只比较一个。  


沿着这一思路,定量分析结果表明,没有国资背景的本地企业买地价格比外地企业低一成多。再看国有企业,单靠国企身份买地价格也不一定低。有些外来的国企财大气粗,花的钱反倒更多,只有本地的国企享受到了优惠。本地国企也“内外有别”。本地的央企或省属国企买地价格比外地企业低三成多,本地市属国企的买地价格比本地其他国企还低一到两成。只看这些价格差别,还不太敢完全归结为政商关系起了作用。有可能地方政府对自己管的企业更了解,或者用低价地补偿企业担负的社会责任。  


那再看价格差别与更换主要官员的联系,主要官员任职时间越长,本地企业买地的价格优惠越多。主要官员到任时,本地企业和外地企业的买地价格没有明显差别,但到卸任时,这一差距能超过一成。也就是说这一价格差别几乎都与官员任期有关。官员任期带来的这一变化也能解释约一半本地国有企业获得价格优势的原因,说明国企的价格优惠有相当部分来自所有制的优势地位。  


如果企业只是与当地政府有行政关系,很难解释价格差别为何会在官员更换前后有变化。所以,更合理的解释是因隶属关系和归属地便利结成的政商关系在起作用。  


其他多方面的发现都可佐证。其一,第三方机构调查过不同城市土地市场透明度,35个大中城市更高。既然政商关系会干预土地出让,那么在市场透明度高的城市,政商关系的作用会弱化。在透明度低的城市,政商关系对于土地价格的影响会更明显。  


在35个大中城市中,本地企业的买地价格并没有明显更低,地价也没有表现出随现任主要官员的任期变化。也就是说在这些城市,平均而言,政商关系没有表现出太多的优势。  


其二,成立于本地的企业并不一定只在官员上任后才建立联系,“钱随人走”,有关系的企业会跟着官员迁移。地级市主要官员的平均任期不超过五年,选取成立五年以上的企业来看,结果变化不大,也就基本排除这种可能。  


其三,土地市场化出让方式(招标、拍卖和挂牌)推广后,市场竞争会削弱政府对出让结果的干预程度,上文说的研究数据中土地全部经“招拍挂”出让,土地价格也分为起始价格和最终成交价格,可以分别看政商关系对两者的影响。结果发现,政商关系对成交价格的影响弱于对起始价格的影响,说明政商关系的作用在土地市场化改革措施后,变弱了。  


地方政府主要官员一般指市委书记和市长,笔者发现,有些地方市委书记主管党建、人事等工作,市长领衔市政府,负责经济建设和社会管理等事务。实际工作中,两者的地方经济决策权要视具体情况而定,对这个问题的研究也还没有定论。所以上文提到的主要官员都是市长,尚未发现本地企业买地优势和市委书记任期有明显关联。结合现有证据,市长对土地出让的影响力更大。  


综合起来看,有关系的企业买地价格低,在方便发展和利用政商关系的环境中,这种优惠更大,说明政商关系确实干预了土地出让。给定能找到的这些企业及信息,计算出的价格差别幅度可能有一定误差,但这个明显存在的差别特征还是呈现出政商关系的作用。  


如何看待这个关系是另外的话题,目前,有学者对比管理层有更高阶身份的企业,在“十八大”反腐前后买地价格优惠的变化,来揭示土地出让价差中的腐败成分。  


这些发现给我们不少启示。改革开放以来,我们花费四十年,才逐步建立起市场经济,并通过有国情特色的制度安排取得一系列成就,但这种政府与市场的特殊关系也值得注意,要让市场在调节资源配置中起决定作用,在现有制度框架下,政府对市场的介入应该受到约束。具体在土地市场,可以考虑垂直的监管体系,比如有学者发现,中央派驻土地督察局的省份,土地违法涉案面积会下降。媒体监督也可能是一个好的办法,开篇提到的香河案例就是由知名媒体曝光,引来广泛关注。

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