《网络生态治理规定》——新时代网络内容治理的新思路

《网络生态治理规定》是我国互联网内容监管从单向治理转向多向治理,从点到面,从内容本身到生态监管的重要举措,是对近年来世界互联网内容发展趋势的总结,是互联网共享共治,自律他律相结合的重要典范。同时,意见稿也是《网络安全法》等相关法律法规在互联网内容安全领域适用的具体解释,必将对未来我国互联网内容安全与生态安全起到至关重要的作用。

近日,国家网信办对外发布了《网络生态治理规定(征求意见稿)》(以下简称意见稿)。意见稿是我国互联网内容监管从单向治理转向多向治理,从点到面,从内容本身到生态监管的重要举措,是对近年来世界互联网内容发展趋势的总结,是互联网共享共治,自律他律相结合的重要典范。同时,意见稿也是《网络安全法》等相关法律法规在互联网内容安全领域适用的具体解释,必将对未来我国互联网内容安全与生态安全起到至关重要的作用。


一、意见稿明确了网络内容安全边界


内容安全、关键信息基础设施安全、技术安全与数据安全是网络安全的四大基础。内容安全是互联网信息传播安全的主要表现方面,涉及到网民权益保护、意识形态安全、政治和制度安全、公序良俗和公共利益、文化安全、未成年人权益保护等多个方面。


虽然我国《网络安全法》第12条已经将网络内容安全边界做出了明确规定,但网安法更侧重于构建网络安全的整体框架,没有对内容安全做出更详细的类型化规范,也没有对违反网络内容规定的行为进一步区分违规问题和违法问题。意见稿在网安法的基础上,结合网络生态特征和网络服务发展趋势,将内容安全边界做出了更为明确的标记。


第一,明确了违法信息具体类别


首先,突出了遵守宪法基本原则底线。网安法将宪法和法律作为内容安全的边界,不过,我国司法制度宪法司法化是较难做到的,直接将宪法规定适用于个案不符合我国司法实践规律。同时,网络内容千变万化,网络表达和传播规律发展很快,若是僵化法条规定,往往会挂一漏万。这就要求内容监管需要将宪法的纸面规定,结合具体事例,以宪法精神和基本原则来综合判断。意见稿将网安法宪法规定延伸发展成宪法基本原则,更有利于确保宪法在网络内容安全领域的适用,有利于更好的维护宪法和法律尊严。


其次,将违法信息做了类型化规定。内容安全的基本原则防止的是挂一漏万,具体类型化是结合网络内容安全实践做出的更适合操作的办法。意见稿除了重申网安法第12条的内容外,还特别增加了“歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士及其事迹和精神”等关于英烈人格利益保护和公共利益保护的特殊规定。英烈特殊保护规定的背景有两个,一是,我国《英烈保护法》在2018年正式开始实施,《民法总则》也特别增加了英烈人格利益保护条款,意见稿将此吸纳有利于法律执行的统一;二是,最近几年互联网违法违规内容中,“历史虚无主义”逐渐开始抬头,个别用户出于吸引眼球等原因,肆意玷污英烈名誉,已经造成严重社会危害。


相比网安法第12条内容,意见稿除了对侵害他人名誉权明确了违法性质,而且还增加了“侮辱、诽谤他人”的进一步规定。这里的“他人”既指的是自然人,也指的是法人、社会组织、非法人组织等主体,主要针对近年来网络黑稿、水军、黑公关等扰乱网络正常秩序的情况。


最后,做了违法信息兜底性规定。按照意见稿第35条规定,网络内容的违法信息处罚要按照《治安处罚法》、《刑法》等相关法律规定做出。结合意见稿第6条规定最后一款理解,网络内容如果违反其他法律和行政法规的,应依法承担相应的责任。这就将网络生态治理从法律渊源到违法处罚上,与相关法律法规做了有效“衔接”。从这个角度理解,我国互联网内容生态治理并非是单个一部法律或法典,而是包括相关法律法规在内的综合治理体系,另一方面,意见稿第6条最后一款也是内容安全的兜底条款,将其他相关法律法规对内容的规制有效涵盖在内。


第二,明确了不良信息具体类型


必须要强调指出,网络违法信息和不良信息都属于网络综合治理大范畴,但二者之间因性质不同,具体治理方式、手段、途径和法律责任也不尽相同。意见稿以列举的方式,明确了十大类别不良信息表现方式,主要分为三大类。


第一类是涉黄涉暴等违规信息。这类信息以低俗内容信息为主,以短视频、直播为主要渠道,发布目的主要是吸引眼球,博取关注,直接或间接获取不法利益。青少年等缺乏判断能力的人群属于这类信息的主要受害者,所以,意见稿也将鼓励平台建立“青少年模式”,作为更好屏蔽此类低俗信息的技术手段。


第二类是违反传播伦理的信息。此类信息表现为标题党、无底线炒作、调侃自然灾害和重大事故、地域歧视等情况。传播伦理是传播法律重要组成方面,在自媒体时代,传播伦理还没有上升成为网民的必修课,缺乏这部分基本素养导致网络环境持续恶化,严重侵害到了社会公共利益。


第三类是违反社会公德和公序良俗的内容。这类信息表现为炫富、拜金、嫌贫爱富、宣扬奢靡低俗的不健康生活方式等类型。尤其是在一些热点事件出来后,违反主流价值观和正义观的评论、跟帖横行,已经使得网络传播秩序存在严重问题。


第三,明确鼓励传播信息的类型


意见稿强调的是内容生态治理,这就要求在立法的时候需要将正反两方面都加以明确,特别是在鼓励制作和传播内容方面,意见稿弥补了网安法的不足,倡导了主流价值观和正能量的传播。


意见稿鼓励传播的内容有四大领域。其一,是鼓励宣传习近平新时代中国特色社会主义思想,党和中央路线方针政策、重大部署,展现社会发展亮点的。其二,宣传社会主义核心价值观,展现优秀文化和时代精神,突出民族昂扬向上精神的。其三,讴歌真善美,讲好老百姓故事,有助于引导群众达成共识的。其五,讲好中国故事,向世界展示真实立体全面中国的。


鼓励传播的内容,不单指制作和传播者,而且还涉及到平台通过算法、推荐等方式加以辅助,从而达到广泛传播的效果。


二、意见稿明确了算法等技术责任边界


一般认为,算法本身属于技术,技术具有中立性,算法本来应具有中立性。 不过,在内容分发平台时代的传播领域,算法的工具性发生了异化,主要体现在以下几个方面。


第一,算法决定什么样的作品能够被推荐。流量经济中,作品被推荐上热门是内容制作者的最高追求,最终起决定性作用的就是算法。作品的点击量、播放量、评论数、点赞数、转发数量等,都是算法决定作品展现机会多寡的衡量指标。平台设计的算法决定是流量为王的“唯市场论”,还是全面考虑到作品内容合法性和道德性的“综合论”,这都取决于平台在设计算法的价值观问题。从这个角度讲,算法就是平台价值观的展现,是平衡市场与道德的重要方法论。


第二,算法决定什么样的人能看到什么样的作品。精准推送是结合人工智能和大数据,通过“千人千面”的方式向不同目标人群展示不同的内容。有针对性的推送,一方面是推送用户被人工智能分析,可能会感兴趣的内容;另一方面,精准推送还结合精准广告,通过广告联盟等方式,广告与信息结合起来一并推送。可见,算法推荐并非是完全中立的,平台在满足用户对信息需求的同时,从用户的流量和广告中获取商业利益。


第三,算法在网络内容治理方面能够发挥核心作用。一是算法通过人工智能对内容进行合法性和道德性审核,来综合判断哪些作品可以被推荐。二是算法在对正能量等内容推广方面,应起到重要推动作用。三是算法配合大数据和人工智能学习,不断完善违法信息和不良信息比对库,扎好内容安全底线。四是算法推荐应与人工审核相结合,完善网络安全的技术防范和制度防范系统。


近年来,我国关于网络内容安全相关立法中,意见稿首次明确了平台的算法责任。主要体现在热搜、榜单、推荐、弹窗、热门等内容分发平台领域,以及网络游戏、未成年人权益保护领域。特别是意见稿第15条,将算法的个性化推荐首次以“主流价值观模型”加以规定,明确将算法的“道德性”上升成为法治层面。除此之外,意见稿还将人工对算法干预写入法律,并突出了用户权益保护机制,强调“用户自主选择机制”。用户自主选择的规定也同样体现在新出台的《电子商务法》之中,该法明确电子商务平台在个性化推荐领域,应尊重用户的自我选择权。可见,算法在平台责任方面,不同性质的平台责任有着很强的趋同趋势,这也符合网络生态经济的发展规律。


三、意见稿强调了用户责任


新型网络经济中,用户的性质本身就具有双面性,特别是在UGC、PUC等自媒体环境下,用户既是内容使用者,也是内容提供者和管理者。意见稿首次将用户责任提升为网络内容安全主体责任层面,这对网络内容生态治理将产生重大积极影响。


第一,突出了网络治理的共享共治基本理念。一方面,意见稿将用户举报不良信息和违法信息的权利上升成法律权利,受理和处理用户举报也是平台的法定义务。另一方面,按照意见稿第22条,用户利用网络服务要遵守法律底线,不得侵害到其他人合法权益。


第二,明确了用户作为管理者的法定义务。在意见稿之前,国家网信办相继出台了针对微博、跟帖、评论、社群、群组等网络治理的新规,这些新规都明确了用户作为内容生产者、传播者、社群创建者和管理者、评论管理者的责任。意见稿将用户的群组责任和论坛责任,以及发帖、回复、弹幕、留言责任具体化,明确作为网络内容生态安全责任的重要组成方面。


第三,明确了用户不得滥用技术。技术发展本来是服务用户的,但技术本身就具有双刃剑效果,也可能被滥用,反倒成为违法侵权的工具。意见稿明确指出,用户不得滥用人工智能大数据的深度学习,虚拟现实等技术从事违法违规活动。比如,前段时间很火的一款“ZAO”换脸软件,个别用户使用这款软件提供的“换脸技术”,欺诈他人,或利用低俗视频等方式“移花接木”侵害他人合法权益。可见,技术发展不能失控,必须有法律和道德作为约束。


在流量经济中,很多用户通过虚假注册、非法买卖账号、操控账户等手段,人为控制流量和舆论,这种行为在网络“打榜”等粉丝经济、黑稿和黑公关、损害商誉和敲诈勒索等违法违规网络活动中经常出现。意见稿对此进行了特别规定,明确了该行为的违法性,具体违法后果,按照相关法律法规具体规定处理。这里讲的法律法规具体规定,主要指的是刑事法律敲诈勒索罪、非法经营罪、寻衅滋事罪、诽谤罪和损害商誉罪,也包括《侵权责任法》等民事法律责任体系。

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