郑永年:中国政府与企业的关系

在中国文化中,经济永远和政治分不开,因为经济仅仅是政府管理社会的一个有效手段。或者说,政府永远把管理经济视为自己内在的责任。因此,历史上,政府在诸多重大领域负有最重大的责任,包括基础设施建设(即西方所谓的“水利社会”)、社会救济和应付危机、平准市场等等。同时,社会也一直把这些视为政府不可推卸的责任。不过,经验地说,传统上,政府本身基本上只起到一个“维持秩序”的作用,而非积极的作用。西方近代以来所产生的“重商主义”没有发生在中国的传统。

就政府和企业之间的关系来说,中国具有数千年的经验。概括地说,中国自古至今具有三层经济(资本)结构,即顶层的国家资本、低层的自由资本和政府—民间资本互动的中间层。


在中国文化中,经济永远和政治分不开,因为经济仅仅是政府管理社会的一个有效手段。或者说,政府永远把管理经济视为自己内在的责任。因此,历史上,政府在诸多重大领域负有最重大的责任,包括基础设施建设(即西方所谓的“水利社会”)、社会救济和应付危机、平准市场等等。同时,社会也一直把这些视为政府不可推卸的责任。不过,经验地说,传统上,政府本身基本上只起到一个“维持秩序”的作用,而非积极的作用。西方近代以来所产生的“重商主义”没有发生在中国的传统。


在海外,唐宋之后和明清以降,政府反对企业的“走出去”。尽管在海外有众多的华人企业家群体,但这些群体是没有任何来自政府的支持的。王赓武先生因此称之为“没有帝国的商业群体”。这和近代以来欧洲国家的企业形成了鲜明的对比。葡萄牙、西班牙、荷兰、英国和法国的企业之所以能够创造一个“海洋时代”,最主要的一个原因就是这些国家的企业(无论是以商业为目标的航海还是后来的“东印度公司”),都有国王或者政府在背后支持。很难想象没有政府在财政上的,甚至军事上的支持,这些欧洲企业能够在全世界“横冲直撞”。


在西方,经济基本上属于企业家的事务,而非政府事务;不仅如此,政府干预经济事务被视为不具有合法性。西方政府的合法性来自于选举政治,即政治本身。在中国,因为不存在西方那样的选举制度,政府的合法性更多地是来自于对经济发展的推动,借此来向社会提供福利。同时,也正是因为没有选举制度,政府很难通过计算选票来获取合法性,经济发展对政府合法性的重要性变得更加显著。


政府“帮助之手”帮了谁


在当代,政府是如何对企业行使“帮助之手”呢?这只“帮助之手”仍然体现为三层资本形态上。


第一,政府本身履行企业家的角色,即学术界称之为政府的企业化(corporatism)。传统上就存在政府企业,但在推动经济发展方面从来没有像今天那样具有规模和发生作用。在地方层面尤其如此。自1980年代以来,很多观察家早就指出,中国的县政府本身就是企业,至少在早期,经济增长更多的是来自地方政府之间的竞争,而非企业之间的竞争,即中国所说的“市长经济”而非“市场经济”。


不过,国有企业尤其是央企更是政府履行企业职责的象征,国企被纳入政府建制,其管理者更多地以官员的身份而非企业家的身份出现。尽管到今天国企只占不到一半的经济江山,但因为其在国民经济的关键领域的垄断和主导地外,被西方称之为“国家资本主义”。


第二,发展型政府或者发展型国家。在这方面,中国和东亚其他经济体的经验没有多少差别,即政府大力支持一些其认为是重要的(往往是大型的)民营企业。也就是说,政府本身并非企业家,但辅助企业家来从事经济活动,推动经济发展。这主要发生在上述中间层资本,有人称其为“官商”,也有人称其为“裙带资本主义”。


第三,中小企业的发展。中小企业数量极大,流离于政府之外。除了秩序之外,它们对政府并无多大的要求。同时,政府除了管理和税收之外,对它们也不会有多大的要求。中小企业在解决就业和地方税收方面作用巨大,在大多数地方都能和政府处于双赢的格局。因为中小企业大都是民营的,它们能否得到发展取决于空间环境。那些国有企业占据主导地位的地方(例如东北),中小企业生存空间不大;而那些国有企业不占主导的地方(例如浙江和广东),中小企业生存和发展空间就很大。


这三个层面都形成了不同的政府和企业之间的关联。不过,在很多方面,政府在扮演“帮助之手”上仍然缺乏经验。宏观产业政策就出现诸多问题。产业政策对大多数经济体都很重要,属于“发展型政府”的日本、韩国、新加坡等一直有产业政策,促成这些经济体周期性的产业升级。很多欧洲国家也有产业政策,例如德国最近就提出了工业4.0。


但在中国,产业政策首先面临的一个问题就是对谁的产业政策?对国有企业、大型民营企业还是中小企业具有不同的产业政策吗?还是平等地对所有类型的企业?这里,不平等歧视性产业政策是显见的。直到最近有关方面才提出政府和企业的“中性”关系,即政府对各类企业没有偏好。不过,这更多的可能只是理论层面,而非在实际层面。在不存在趋于“中性”的制度环境下,政府偏好不可避免。例如处于垄断地位的国有银行,其服务对象一定是国有企业和中间层的大型民营企业,很难想象大型国有银行会产生服务于中小企业的动力机制。


对国有企业,政府强调越做越大。但结果并不必然越做越强,而是相反。显然,政府在这里并非是“帮助之手”。因为保护国企垄断,国企占据了太多的经济空间,但没有竞争力。另一方面,对民营企业,政府没有提供足够的经济空间,同时产权保护不力,企业家担忧财产和生命的安全。


产权保护最近因为中美贸易战而变得重要起来,但产权保护的概念并非现在才提出来,这是一个老概念了,只是这么多年来在这方面政府没有作很多的努力。更多中小企业处于“自生自灭”的“无政府”状态。不过,这反而成为很多中小企业的优势,因为它们在“弱肉强食”的环境下长大,竞争能力很强。很多中间层的大型民营就是从这个领域产生和发展出来的。不过,一旦长大,它们就必然和政府发生关系,一些是主动的,一些则是被动的。这可以从近年来的PPP(公私伙伴关系)项目实施中看出来。


政府补贴是好事还是坏事


企业和政府发生关联,但政府并非一定扮演“帮助之手”,很多时候和政府的关联容易变成企业的劣势。政府可以从多方面“帮助”企业,包括土地、环保、劳工和金融等方面。在企业的早期阶段,这些“帮助”可以很重要,但政府过度的“帮助”马上会成为企业发展的阻力。


政府对企业的补贴一直为西方国家所争议,认为是不公平竞争的重要来源。但就中国企业来说,政府补贴到底是好事情还是坏事情呢?在大多的情况下可以说是坏事情。因为政府的补贴,政府很容易把一个企业培养成政府自己的企业,成为政府赚钱的工具,同时必然损害企业的竞争能力。太阳能板生产就是一个案例,政府大量的补贴马上就导致了这个领域的产能过剩,直至最后的倒闭。这样的例子实在太多。AI(人工智能)是最近的例子。和美国比较,中国在AI方面实际上具有很大的优势。


不过,大量的政府补贴正在很快地改变着企业的动机结构,很多企业正在从技术竞争转型成为政策寻租型。在政策“租金”巨大的情况下,企业哪有追求技术竞争力的动力呢?同时,这个领域更多的中小企业,因为政府看不上,它们就很难得到政府金融的帮助。不仅如此,它们本来所拥有的人才被那些得到政府“租金”的企业挖走。


在国际层面,政府的“帮助之手”更有问题,主要表现在国有企业“走出去”上。“一带一路”国有企业为代表,在“走出去”过程中往往重政治理性,轻经济理性。这被西方视为是不公平竞争。国有企业巨大,具有封闭性,对当地政府和老百姓缺乏关联,往往成为“孤岛”,被当地社会所“异化”。同时,国企所从事的项目贷款过于优惠,当地政府实际上很难成为“利益相关者”。西方污蔑中国在搞“债权帝国主义”,但实际上这应当是中国的担忧。中国必须考虑如何“走出去”之后“走回来”。如果当地国家不能还回贷款,中国如何处理呢?


政府的“帮助之手”也表现在民营企业(例如华为)“走出去”上。例如华为是以民营企业的身份“走出去”的。但一旦在海外出现事情,政府方面就立刻上升为国家之间的关系,也因此把经济事件转型成为政治事件。在国际舞台上,政治不可避免。西方(尤其是美国)针对华为也是政治。但政府在处理此类事情时采取什么样的方法,则是需要深刻考量的。

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